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MHP君悦评论 | 教育深化改革、扩大开放政策梳理

2019-01-072324

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2018年迎来中国改革开放40周年。40年来,改革开放,春风化雨,改变了中国,也影响并惠及了世界。中国的教育经历了从封闭到开放,取得了巨大的成就。现在,中国的教育走在深化改革、进一步扩大开放的征程上。


 一、中外合作办学有望放宽市场准入 


2018年11月5日,习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式主旨演讲强调,中国将持续放宽市场准入:中国将加快电信、教育、医疗、文化等领域开放进程,特别是外国投资者关注、国内市场缺口较大的教育、医疗等领域也将放宽外资股比限制。习主席在演讲中预估,未来15年,中国进口商品和服务将分别超过30万亿美元和10万亿美元。

 

对教育业放宽外资股比限制,意味着教育业的对外开放将大大加速。这一政策宣示细节丰富,含义深远。


1、2012年6月教育部发布的《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》提出:


● 允许外资通过中外合作办学的境外一方依照《中外合作办学条例》及其实施办法参与合作办学。

● 鼓励民间资金与我国境内学校合作,参与引进境外优质教育资源,依法举办高水平的中外合作办学机构。

● 中外合作办学机构中境外资金的比例应低于50%。


2、2018年6月发改委与商务部发布的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》明确了现行的教育领域外资准入门槛:


● 学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学,须由中方主导(校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍,理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2)。

● 禁止投资义务教育机构、宗教教育机构。


3、2018年6月发改委与商务部还发布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》,该负面清单也对教育领域的对外开放设定了门槛:


● 学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学,须由中方主导(校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍(且在中国境内定居),理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2)(外国教育机构、其他组织或者个人不得单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构(不包括非学制类职业技能培训),但是外国教育机构可以同中国教育机构合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构。)

● 禁止投资义务教育机构、宗教教育机构。


4、从上述《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》来看,外国教育机构、其他组织或者个人在自贸区可以单独设立学制类的职业技能培训机构。


5、对于职业技能培训:


一方面是经营性职业技能培训还处于试水阶段:


● 目前典型的政策有2013年11月发布的《中国(上海)自由贸易试验区中外合作经营性培训机构管理暂行办法》以及2016年3月发布的《关于在浦东新区设立中外合作经营性职业技能培训机构实施告知承诺的办法》(根据该规定,根据《国务院办公厅关于印发自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)的通知》(国办发〔2015〕23号)设立外商独资经营性职业技能培训机构的,参照该办法执行)。2018年7月10日公布的《上海市贯彻落实国家进一步扩大开放重大举措加快建立开放型经济新体制行动方案》(即上海扩大开放100条)宣示:进一步放宽外商投资经营性职业技能培训机构等的准入限制(但截至目前还没有看到具体政策或规章出台)。在上海自贸区,已经开立了几家有代表性的职业技能培训独资公司,例如普华永道商务技能培训(上海)有限公司,是四大会计师事务所之一的普华永道设立的外商独资的经营性职业技能培训机构;瑞伯职业技能培训(上海)有限公司,由欧洲金融理财权威培训机构瑞士金融理财规划学院投资设立;铭尔传(上海)餐饮文化技能培训公司,是由香港铭尔集团(CHEFINARY GROUP)在浦东独资设立的厨艺技能培训机构。

 

● 2018年5月江苏省人力资源和社会保障厅发布了《关于中外合作营利性职业技能培训机构设立(筹设)实施告知承诺的通知》,允许在苏南国家自主创新示范区、南京江北新区及全省各国家高新技术产业开发区、国家级经济技术开发区申请设立中外合作营利性职业技能培训机构。


另一方面,作为中外合作办学的重要内容之一,中外合作职业技能培训机构告知承诺制在不断推进,例如:


● 2018年7月北京市人力资源和社会保障局发布了《关于在试点地区设立中外合作职业技能培训机构实行告知承诺制的通告》,允许在中关村国家自主创新示范区(包括一区十六园)和北京经济技术开发区范围内登记的教育机构申请筹备设立中外合作职业技能培训机构(试点期截至2018年12月21日)。

● 2018年7月江西省人力资源和社会保障厅发布了《关于在中外合作职业技能培训机构设立审批行政许可事项中试行告知承诺制的通知》,该规定适用于赣江新区、南昌高新技术产业开发区、新余高新技术产业开发区、九江经济技术开发区、赣州经济技术开发区等五个开发区。


从现有各地公布的有关中外合作职业技能培训机构设立政策来看,(1)上海和江苏省明确可以申请设立经营性职业技能培训机构;(2)只有上海允许外国企业或其它经济组织与中方合作成立公司形式的经营性职业技能培训机构,而且随着改革深入,在上海自贸区还可以设立外商独资经营性职业技能培训公司;(3)其它省市均是在“证照分离”改革试点中,依据《中外合作办学条例》和《中外合作职业技能培训办学管理办法》对如何设立非营利性中外合作职业技能培训机构提供了比较详细的指引,同时也要求外国办学者必须是外国教育机构。



 二、民办义务教育对协议控制说不? 


2018年8月司法部公布了《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》。从这一送审稿提出:在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校;举办其他类型民办学校的,应当符合国家有关外商投资的规定。

 

一方面,该送审稿与负面清单保持一致,禁止外商投资义务教育;另一方面,送审稿特别强调了外资不得“实际控制”实施义务教育的民办学校,强化了前述外资准入的禁止性规定。但是,之前为了规避外资准入限制,在境外上市的民办教育机构多采用VIE模式来实施协议控制。送审稿的禁止性规定将给民办教育机构的VIE模式带来很大的不确定性。

 

尽管在义务教育领域可能对外商投资的限制不会松动,但习主席的政策宣示仍可视为进一步促进中国教育领域对外开放的信号。一旦外资进入教育领域的限制得到松绑,教育产业的一级、二级市场或会迎来新一轮小高潮。



 三、学前教育强调普惠性、降低资本逐利 


2018年11月日中共中央、国务院发布了《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(“《若干意见》”)。从《若干意见》可以看出:


1、突出学前教育普惠性特点,着重发展普惠性学前教育资源供给,扩大普惠性幼儿园的占比。到2020年,全国学前三年毛入园率达到85%,普惠性幼儿园覆盖率(公办园和普惠性民办园在园幼儿占比)达到80%。


2、实施民办幼儿园分类管理。民办幼儿园将进行非营利性和营利性的分类登记管理。


3、减少学前教育的逐利属性,限制社会资本进入公办幼儿园。《若干意见》明确:


● 社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园。

● 参与并购、加盟、连锁经营的营利性幼儿园,应将与相关利益企业签订的协议报县级以上教育部门备案并向社会公布,并接受教育部门的严格审核。

● 实施加盟、连锁行为的营利性幼儿园原则上应取得省级示范园资质。

● 民办幼儿园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园,不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。


与国务院于2010年发布的《关于当前发展学前教育的若干意见》相比,此次《若干意见》有关普惠性学前教育、幼儿园建设、政府规范和扶持更加具体、明确。可以预见,学前教育将由更多具体政策和法律、法规出台,对学前教育的发展必将产生重大影响。



 四、职业教育的改革即将拉开大幕 


中央全面深化改革委员会第五次会议于2108年11月14日审议通过了《国家职业教育改革实施方案》(“《实施方案》”)。《实施方案》要求职业教育对接科技发展趋势和市场需求,完善职业教育和培训体系,优化学校、专业布局,深化办学体制改革和育人机制改革,鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育。《实施方案》如何深化职业教育改革,待《实施方案》公布后便可一知。我们将拭目以待。

 

在《实施方案》审议之前,国务院已批复了教育部《关于提请调整完善职业教育工作部际联席会议制度的请示》,同意建立由国务院领导同志牵头负责的国务院职业教育工作部际联席会议制度。联席会议由教育部、发展改革委、工业和信息化部、财政部、人力资源和社会保障部、农业农村部、国资委、税务总局、扶贫办9个部门和单位组成。国务院职业教育工作部际联席会议制度的建立,将进一步加强对职业教育工作的领导,强化统筹协调,形成工作合力。

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