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征收过程中社会稳定风险评估类信息公开案例研究与分析|MHP君悦评论

2020-04-013279

摄图网_500149981_wx.png


社会稳定风险评估,是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前,对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查,科学的预测、分析和评估。它广泛的存在于社会治理的各个领域,为制定风险应对策略和预案,有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险,更好的确保重大事项顺利实施起到了积极的作用。


房屋征收作为关系到民生的重大事项,同样离不开社会稳定风险评估。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。可见,社会稳定风险评估是市、县级人民政府作出房屋征收决定的必经程序。


在阳光征收的大环境下,社会稳定风险评估未被列入主动公开的信息,甚至被很多行政机关排除在依申请公开的范畴内。这也导致了针对社会稳定风险评估的信息公开类案件高发。


笔者通过某法律搜索引擎对援引《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的信息公开类案件进行了检索,并对上海法院的判决进行了分析梳理,发现审判实践中,不但对于责任主体的认定存在自相矛盾,对不予公开的答复理由更是千奇百怪,同案不同判情况异常严重:



一、责任主体的认定


根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定来看,进行社会稳定风险评估的责任主体应当是市、县级人民政府,而《条例》第四条又规定,市、县级人民政府确定的房屋征收部门(以下称房屋征收部门)组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作,市、县级人民政府和房屋征收部门对谁是信息公开的责任主体踢起了皮球。在上海市第二中级人民法院(2017)沪02行初549号行政判决中,法院以“社会稳定风险评估报告,系由静安房管局依法组织相关部门制作,被告静安区政府依照规定对该社会稳定风险评估报告进行审核,其并非制作机关。《政府信息公开条例》第十七条的规定,行政机关制作的信息,由制作该政府信息的行政机关负责公开”为由驳回了原告的诉讼请求,但同样是二中院,(2016)沪02行终466号判决中,法院又以“社会稳定风险评估是市、区(县)级人民政府在房屋征收决定作出前应当进行的工作,社会稳定风险评估由市、区(县)级人民政府组织落实、审核确定,因此市、区(县)级人民政府是社会稳定风险评估报告制定及相关工作决策的职责主体”,同样驳回诉请。



二、不予公开的理由


从笔者检索到的案例来看,行政机关民众要求获取“社会稳定风险评估报告”的申请基本都予以了拒绝,但拒绝的理由又各不相同。除了前面两个判决提到的“不属于本机关公开职责权限范围”,还有“申请获取的社会稳定风险评估文件公开可能危及社会稳定”、“不属于《信息公开条例》第二条所指应公开的政府信息”、“本机关未制作,该信息不存在”、“属于行政机关额内部事务信息,不予公开”等。另外,笔者注意到,在黄浦区人民法院(2015)黄浦行初字第281号中查明,“黄浦区政府于2014年8月19日对原告作出黄府信息2014第157号(答)《政府信息公开申请答复书》,对原告要求获取的“黄浦区政府作出露香园路地块旧改房屋征收决定前,按照有关规定进行社会稳定风险评估报告”的政府信息公开申请,答复如下:“经审查,您要求获取的信息属于政府信息公开范围”,“办理具体手续后,由本机关予以提供。”随后,原告获取了由黄浦区旧改第一指挥部制作的《黄浦区露香园路地块旧城区改建房屋征收项目社会稳定风险分析评估报告》”,可见,除了涉诉的申请被拒绝外,还存在提供相应信息的情况。


审判实践中混乱如斯,根本原因在于行政机关及法院对于《中华人民共和国政府信息公开条例》“坚持以公开为常态、不公开为例外”  把握不足,为了不公开而不公开,机械的套用法律条款。


对于政府信息的公开主体问题,社会稳定风险评估虽然在大部分情况下,都是由房屋征收部门组织制作,但该制作所形成的仅仅是风险评估的文字内容,尚属于过程性文件,只有市、县级人民政府审核通过后,才形成完整的社会稳定风险评估。因此,市、县级人民政府才是社会稳定风险评估的制作机关,同样也是公开的责任主体。


其次,对于是否应当公开的问题,社会稳定风险评估符合“行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”的定义,属于政府信息的范畴,是否公开,应当遵循《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条的规定,即除条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外,其他政府信息应当公开。从上海及其他省市的判决来看,不予公开的理由主要集中在“公开后可能危及社会稳定”及“过程性信息”。“过程性信息”,系指行政机关在最终行政行为作出前,依照相关程序所制作或搜集的,对最终行政行为的作出产生影响的信息材料。如果征收决定尚未作出,则社会稳定风险评估的效力尚属于不确定状态,行政机关对此可以豁免公开;但在征收决定作出后,社会稳定风险评估就转化为事实性材料了,其不再属于“过程性信息”,不应作为不予公开的理由。而“公开后可能危及社会稳定”看似万能,举证却存在一定难度,尤其是本市已有行政机关依申请公开,用实际行动反驳了“危及社会稳定”的理由。


笔者认为,正如《中华人民共和国政府信息公开条例》提到的,制定条例的目的在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,建设法治政府,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。作为政府信息的社会稳定风险评估,我们大可不必将对它的申请视作洪水猛兽。一味的隐匿不提供,只会增加行政机关和民众之间的矛盾,甚至影响到征收工作的顺利推进。而依法公开,却能让征收更阳光,民众更信任!

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