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“国外职业资格证书”在中国的发展与合规|MHP君悦评论

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凭证书入职就岗,是近年来有准入门槛类的职业遵循的准则。根据教育部公布的数据,2020届高校毕业生将达到874万人,人数再创新高,加上毕业未就业的往届生、学成归国的留学生,就业压力巨大。为了在职场上脱颖而出,考取各类职业资格证书成了诸多求职者的选择。“证多不压身”催生出社会上各种各样的职业认证,而一些“国外职业资格证书”尤为吸人眼球。



一、针锋相对:“乱象丛生”还是“市场化发展”


自从2017年9月人力资源和社会保障部发布《职业资格目录》取消心理咨询师职业资格以后,心理咨询行业的乱象屡见不鲜。2019年8月中央电视台经济频道就报道过心理咨询乱象的内幕;11月8日,《焦点访谈》节目又报道了ACI国际心理咨询师认证“骗局”。据报道称,每年有12万人为了换取一张“美国认证协会ACI”颁发的国际心理咨询师认证证书,支付培训费用、认证费用总计近10亿元人民币。但是作为发证机构的美国认证协会ACI的权威性、ACI从事职业资格认证活动的合法性、证书本身的效力、ACI对证书效力的宣传是否真实;以及是否应按有关部门的监管要求进行审批等等问题却备受质疑。


面对媒体的质疑,ACI在官网中给出了自己的“市场化发展”解释:“在西方很多国家,政府一般不直接参与认证,均由该行业协会拟定相关标准进行认证,主张认证自由。2004年7月1日颁布施行的《中华人民共和国行政许可法》有明确规定:我国除和国民经济和生命安全具有重大影响的工种暂由国务院职能部门进行认证监管以外,其它认证与国际接轨,逐渐由行业协会和民间组织等机构拟定相关认证标准进行认证。这意味着我国的认证制度将逐步与国际接轨,向着行业认证体系方向发展。2018年2月26日,中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》中提到,发挥市场、社会等多元评价主体作用,积极培育发展各类人才评价社会组织和专业机构。ACI在中国按照全球统一标准,遵循市场化、社会化、专业化的人才评价推广思路,符合《指导意见》的文件精神。”


ACI国际心理咨询师认证面临的市场机遇和合规性挑战并非个例。下文将从我国的职业资格体系、国外职业资格证书在我国监管体系下的现状、其他合规要点角度,对国外职业资格证书进行逐项分析。



二、我国的职业资格体系


我国的职业资格体系和职业资格证书制度来源于《劳动法》和《职业教育法》。根据《劳动法》第六十九条,国家确定职业分类,对规定的职业制定职业技能标准,实行职业资格证书制度,由经备案的考核鉴定机构负责对劳动者实施职业技能考核鉴定。《职业教育法》第八条规定,实施职业教育应当根据实际需要,同国家制定的职业分类和职业等级标准相适应,实行学历文凭、培训证书和职业资格证书制度。


基于《劳动法》对职业分类的要求,人力资源社会保障部、国家质量监督检验检疫总局、国家统计局共同颁布了《中华人民共和国职业分类大典》,几乎将日常生活中的所有职业都囊括其中。人力资源和社会保障部于2017年印发的《关于公布国家职业资格目录的通知》(人社部发〔2017〕68号)(以下简称“68号文”)中公布了最新的职业资格目录,其中共计140项职业资格。68号文将我国职业资格体系分为两大类:即专业技术人员职业资格(59项)与技能人员职业资格(81项),在这两大类中均又区分为准入类职业资格和水平评价类职业资格。


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三、国外职业资格证书如何落入我国职业资格体系监管


劳动和社会保障部曾于1998年11月5日发布《关于对引进国外职业资格证书加强管理的通知》(劳社部发〔1998〕18号)(以下简称“18号文”)。


根据18号文:


  • 劳动和社会保障部门(现人力资源和社会资源保障部门)负责对以技能为主的国外职业资格证书进行审核和注册。

  • 在中国境内开展以技能为主的职业资格证书考试发证和活动的国外职业资格证书机构、有关法人团体以及国际组织,必须与中国的职业资格证书机构、有关行业组织、社会团体或其它相应机构合作,不得单独开展职业资格证书考试和发证活动。

  • 引进的职业资格证书,其职业种类和标准应符合我国职业资格证书体系发展的需要。

  • 人社部负责跨区和跨部门的职业资格证书引进审批;省级人社局负责该区域内的引进审批;国务院行业部门的人社机构负责该行业的引进审批;

  • 经审批和注册的国外职业资格证书受中国法律保护,可等同于中国相应等级的职业资格证书的效力。未经审批和注册的国外职业资格证书机构不得开展此类活动,其证书不能作为上岗和就业依据。


此后,《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第四百一十二号)保留了“以技能为主的国外职业资格证书及发证机构资格审核和注册”这一审批项目。


我国法律法规未给出“国外职业资格证书”的明确定义。我们只能把国外职业资格证书与中国职业资格证书类比理解为,在外国实施的,从事该国某类职业所需获得的职业资格证书。按照68号文对职业资格的分类,国外职业资格落入我国的职业资格体系中,则可进一步分为专业技术类国外职业资格与技能类国外职业资格


18号文只用于规制以技能为主的国外职业资格证书,专业技术类的国外职业资格证书似乎不需要按18号文进行行政审批,或必须走与中方机构合作的路径。尽管如此,实践并未与法律完全契合。由于18号文发布于1998年,而我国第一部《职业分类大典》于1999年才颁布,《职业资格目录》确定时间更晚且一直处于修改中,因此在施行18号文过程中并未对专业技术类职业资格和技能类职业资格严格区分。在人社部的国外职业资格证书管理平台上,我们也能看到一些按职业分类应该划分为专业技术类的职业资格同样进行了审核和注册(下表摘录部分已注册的国外职业资格证书)。


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四、国外职业资格在中国的合规路径


(1)关于国外职业资格证书存在的合法性


68号文在公布职业资格目录的同时还明确:国家按照规定的条件和程序将职业资格纳入国家职业资格目录,实行清单式管理,目录之外一律不得许可和认定职业资格,目录之内除准入类职业资格外一律不得与就业创业挂钩。


一些媒体引用68号文的部分表述,主张国外职业资格只要未经人社部审批,开展相关活动在中国就是不合法,其实未抓住重点。发布68号文旨在限制行政权力而非民事主体关系。禁止的是各地区各部门未经批准在目录之外设置国家职业资格,但鼓励行业协会、学会等社会组织和企事业单位依据市场需要自行开展能力水平评价活动。


反观国外职业资格,既非行政行为创设,也非国家层面从事某一行业必须取得的资格,其在中国的流行更多是借助在国外的发展历史和声誉,对证书持有者的职业能力进行背书和证明。即使用人单位出于自身筛选人才要求设置了某国外职业资格证书门槛,这一门槛也并非出自国家对求职者的强制要求。因此不需要审批的国外职业资格证书更像68号文所述的一种“能力水平评价活动”,其存在并不违反68号文的宗旨。需要注意的是,68号文明确,前述能力水平评价活动的证书不得使用“中华人民共和国”、“中国”、“中华”、“国家”、“全国”、“职业资格”或“人员资格”等字样和国徽标志。结合上述,我们认为,不需要审批的国外职业资格可以在中国开展相关活动,但严格来说,应该称该等活动为“能力水平评价活动”,而不得称为“职业资格”了。


(2)其他合规要点


从上文分析可以看出,目前只有以技能为主的国外职业资格证书,需要按照18号文进行审批。其他类型的国外职业资格证书无需行政审批程序。


尽管如此,国外职业资格证书落地中国,仍需关注其他合规要点,比如鉴别国外认证机构是否属于境外非政府组织,是否需根据《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》的要求,设立代表机构或进行临时活动备案。据我们了解,国外发证机构多为协会、学会,这种组织形式很可能落入《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》的规制。然而即使是目前已在人社部注册的国外职业资格证书,大部分也未履行《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》设置的义务(而且严格来说,这些并不能适用《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》第53条的豁免:境外学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织与境内学校、医院、自然科学和工程技术的研究机构或者学术组织开展交流合作,按照国家有关规定办理)。


我们也了解到,或许是意识到了18号文的滞后性,相关部门已着手18号文的修改工作,不排除将来专业技术类国外职业资格证书同样落入监管的可能性。


而对于一个普通的消费者或求职者,我们认为除了简单地检索国外职业资格本身是否在人社部进行登记外,还可以从以下方面关注这一资格证书是否真的如机构所宣传的那般的具有强大的背书和证明能力?


  • 该国外认证机构的权威性;

  • 组建是否合法、从事业务是否符合其经营范围和组织形式;

  • 该证书在国外是否是从事某种职业必须取得的资格;

  • 对于从事某职业是否有实质性的帮助。


毕竟国外职业资格源于国外,我们对其知之甚少,不妨先做点“尽职调查”再考虑值不值得花时间和精力去考取。

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