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上海公房动迁中“空挂户口”与“居住困难户”的认定和补偿|MHP君悦评论

2021-06-118707

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一、何为“公房”


“公房”(“公有住房”的简称,又称“老公房”或“使用权房”)是一个独具历史意义的概念,在“商品房”大行其道的今天,公房似乎已不再受人关注,城市的新一代居民甚至已经不知公房是什么。然而,公房却真真实实地存在着,在一线城市如上海,公房仍保持着一定的存量。


何为公房?上海市高级人民法院《关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》(沪高法民一〔2004〕3号)(以下称“《2004年上海高院解答》”)进行了这样的定义:“国家福利分配、调配或国家认可的其他原因而取得的公有房屋,包括直管公房、系统公房等”。简单说,公房是我国解放后由于历史原因而形成的一种城市房屋形态。而具体来说,公房存在如下两个特征:


首先,区别于“私房”,公房所在土地的性质是国有土地,这也进一步解释了公房的来源,这些房屋大多来源于国家、国有企业的福利分房,与农村村民自建房或城中村村民自建的“小产权房”有本质区别。


第二,居住在公房中的人仅拥有使用权,而非产权。这一点表现在,公房不得随意买卖,而居住在公房中的人须支付使用权的对价,通常为远低于市场价的“租金”。这与商品房也有显著区别。常见的商品房为70年产权,其实这70年的年限来源于商品房所附着之上的住宅地块的70年的使用权(按目前政策,此使用权是自动续期的),而购买商品房的业主本身是享有房屋本身(实体建筑物)的永久所有权的。然而,公房居住人对公房实体建筑物所享有的权利,也仅是使用权,这也是居住人仅持有“租用居住公房凭证”,而没有且无法办理公房的“产权证”的内在原因。



二、当“公房”遭遇征收


厘清了公房的概念后,笔者想重点讨论公房在遭遇房屋征收时会碰到的问题。公房独特的历史属性,与我国各个城市独立自主的城市建设思路及规划相碰撞,便产生了公房征收领域“一城一策”、“一区一策”甚至“一片一策”的特殊现象。各城市也相应制定了大量纷繁复杂的公房征收的地方性规定、政策,不少城市还将房屋征收与城市更新、旧城改造政策挂钩,进一步增加了公房征收政策的复杂性。


因此,本文仅以公房征收制度较为完善的上海作为样本,以司法裁判规范为分析指南,探讨实务中老百姓最关心但又最容易混淆的两个话题:“空挂户口”及“居住困难户”的认定及补偿。



三、征收补偿的对象:承租人和同住人


公房征收的补偿对象一般包括谁?简单说,包括“承租人”和“同住人”两类。“承租人”是指执行政府规定租金标准、与公有房屋产权人或者管理人建立租赁关系的个人和单位,也就是“租用居住公房凭证”记载的租户,类似于户口本上的户主。


在公房广泛存在的年代,承租人往往承担“户主”的角色,享受公房居住权这一福利的原因也通常是因为承租人享受到国家或单位的分房政策。但由于居住条件普遍紧张,公房内常常还住着承租人的直系亲属,甚至非直系亲属,这些人可能一直住在公房内,或临时在公房内住过,或随着成年或经济条件变好,搬出公房但户口可能仍在公房内,或者为享受征收福利又将户口迁回至公房。那么,在公房被征收时,哪些人需要被真正照顾和补偿的呢?“同住人”概念应运而生。


从公平原则出发,《2004年上海高院解答》规定的征收补偿分割方式是:


承租人和同住人,原则上一人一份,均等分割拆迁补偿款。


也就是说,在取得补偿款时,“同住人”和承租人的地位完全相同。那么,如何认定“同住人”就显得特别重要。《2004年上海高院解答》定义的“同住人”是指:在拆迁许可证核发之日,在被拆迁居住房屋处有本市常住户口,已实际居住一年以上,且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。也就是说,“同住人”需要同时符合这三个条件:


  • 户口在房屋内


很容易理解,从操作层面看,征收主体没有精力和条件去逐一核实每套公房内的真实居住情况,因此只能以户口在公房内作为认定“实际居住”的原则指标。这个原则指标有没有例外呢?当然,有两类人属于例外:


结婚人员:如果:A. 她/他拥有上海户籍,因结婚而在公房内居住的,即使户口未迁入,也未住满一年;或者:B. 她/他虽然不具有上海户籍,但在公房内住满五年,她/他也享受“居住人”资格。如此看来,上海对结婚人员的“优待”政策传统悠久。


特殊户口迁出人员:主要指因服兵役、读大学、服刑等原因,户口从公房内迁出,且在他处未取得福利性房屋的人员。这些人户籍迁出是政策的需要,不代表他们放弃了公房居住利益,因此征收时还是要给予补偿的。


  • 实际居住一年以上


要满足这个条件,需要对实际居住情况进行调查,而这是非常困难的。这也是征收补偿纠纷官司中的一个证明难点,实务中原被告双方经常引入邻居、居委会的证人证言来证明或证伪实际居住的事实情况。


尽管证明存在难度,实际居住满一年这个条件仍然很重要,因为,这是为了堵住“空挂户口”(就是户口在公房内,人未曾在公房内居住)人员享受动迁补偿的漏洞。早几年家里经历过动迁的人,应该还记得,在上海房屋征收补偿模式还是“数人头”(而非现在的“数砖头”)时,“空挂户口”或突击回迁户口成了很多人取得“额外”动迁补偿利益的灰色路子。


那么,非得居住一年吗?有无例外呢?当然有。除上述提到的沪籍结婚人士情形外,还有一类人员“在外借住人员”,无需在公房内居住也可以被认定为“同住人”,具体是指:因家庭矛盾或公房内居住困难的原因,虽户口未迁出,但在外租房居住,也没有取得福利房屋的人员。这里值得强调的是,“在外借住人员”的认定核心点是“借住”,如果在外自购房屋居住的,不再符合认定条件。


最后,实务中还有一个问题,这个“实际居住一年以上”从何时起算呢?根据我们经常看到的裁判标准,一般从该人员户籍最后一次迁入被征收房屋之时起算,换句话说,哪怕户籍迁入之前在房屋中居住超过一年,一般也不符合这一要求。


  • 本市无房或有房但居住困难


“本市无房”很容易理解,如果这套公房再被征收,同住人将陷入无处可住的境地,自然应享受征收补偿。“他处有房但居住困难”是指在本市其它地方有福利性质的房屋,但在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准。值得注意的是,这里的“法定最低标准”要考虑公房分配政策的历史沿革背景,具体来说,应按照房屋调配当时的公房政策所规定“居住困难”的面积标准来认定。举例说明,如果某同住人在他处住房内的人均居住面积为10平米,而目前待拆迁的公房被调配的年份适用的“居住困难”标准是7平米,那么该同住人现在也不能被认定为“有房但居住困难”。


这里需要提示,“他处有房但居住困难”中的“他处有房”是指他处有福利性质的房屋。那么问题来了,如果某人在他处有自购商品房也不存在居住困难情况的,是否导致其不属于被补偿对象了呢?上海市高级人民法院《关于房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要》(沪高法民〔2020〕4号)(以下称“《2020上海高院会议纪要》”)作了厘清,此时,该人员所拥有的商品房不是福利性购房,故不视为“他处有房”,因此该人员仍可以被认定为“同住人”并可享受征收补偿。这一认定背后的逻辑是,当购置商品房不影响获得征收利益时,则会激励居住困难的人自行努力购置商品房,从而改善居住条件。此时该人员即使自购商品房,也属于征收补偿对象。


这里还应作一个厘清,此处提到的自购商品房却仍可获得补偿的情形,与上一条提到的“在外借住人员”须名下无任何房屋的情形,并不冲突。两者区别就在于,自购商品房的情形是作为本条要求的例外,自购商品房的人被认定为满足“本市无房或有房但居住困难”要求之后,还需要满足“实际居住一年以上”的要求。而上一条提到的“在外借住人员”在名下无房之后,不需要“实际居住一年以上”,甚至不需要在待征收房屋内居住过。


为了堵漏洞,本条“本市无房或有房但居住困难”这个条件应作实质理解,也就是说,如果某人将他处享有的公房处置后住在现在即将被征收的公房内的,此人当下虽无房,但居住困难是自己主动造成的,故不能成为“同住人”,同理,已经获得单位购房补贴款但不去购房的,或在他处公房拆迁时已经取得货币补偿款的人员,虽然名下无房,但实际上自己有条件(用钱)去解决居住问题,因此也不能被认定为“同住人”。



四、“空挂户口”问题


根据上一部分的讨论,当“同住人”的概念被真正厘清后,那些户口在公房内,但无法被认定为“同住人”的人员,就属于“空挂户口”人员。空挂户口的人,在公房内没有居住利益,当然也不应得到征收补偿或分得安置房。


这里我们进一步运用逻辑进行反向推理,既然“同住人”的范围上面已列举清楚,那么,逻辑上,哪些情形属于“空挂户口”呢?那就对上一部分中的三个条件逐个分析,第一个:户口条件,对于“空挂户口”的人来说自然需要满足,那就剩下:


  • 未实际住满一年


空有户口,但没有实际住满一年的人,应构成“空挂户口”,但应该排除之前提到的例外人群:“在外借住人员”,于是,可得出进一步结论:


在外有自住房屋,或取得了福利分房,但户口仍在待征收房屋内,且未实际住满一年的,构成“空挂户口”,无法享受征收补偿。


  • 有房且居住不困难


同理可以推论:


即使户口在房屋内,且实际居住满一年以上的,但在外有房且居住不困难的人,也达不到“同住人”要求,也构成了“空挂户口”,无法享受征收补偿。


最后,凡原则皆有例外,《2020上海高院会议纪要》中提到,在征收补偿安置时确实考虑过“空挂户口”人员利益并增加补偿价值的(以征收单位证明为准),则这些人员可适当分得货币补偿,但无法享受到“同住人”均等参与分配征收补偿的待遇。也就是说,如果征收单位对那些认定不属于“同住人”但考虑其户口因素,仍给与一定补偿的,那这些人尽管无法享受到“同住人”的补偿待遇,但也可以适当分得货币补偿,这一例外,反映出司法实务中,在面对征收政策日趋细化的新情况后,裁判规范所作出的动态调整和平衡。



五、“居住困难户”问题


1、概念的缘起


首先需要澄清的是,“居住困难户”是一个独立于公房征收体系之外的概念,和上述第三部分提到的认定“同住人”的第三个条件中:“他处有房但居住困难”中所说的“居住困难”,并不是同一个概念。


“居住困难户”实际上是一个历史悠久的名词,最早出现在上海1991年颁布的住房改革政策中,一直以来被用于认定居住条件较差的人员,以便给与政策倾斜,如申请廉租房或经济适用房等。居住困难的认定主要看人均居住面积,这个面积标准也历经住房制度改革以及经济逐年增长的大潮,从最早的人均3.5平方米,增长到现在的人均15平方米,人均面积的详细算法可参考《上海市共有产权保障住房申请对象住房面积核查办法》(沪房规范〔2019〕17号)。


根据该核查办法,对“居住困难户”的认定,只看人均居住面积,而并不考虑其实际居住时长;而且,认定“居住困难户”时当然会考虑其名下的商品房,这也与上述第三部分认定同住人“他处有房但居住困难”时不考虑商品房的思路,有着明显区别。这种区别,反映了在房屋征收和住房保障两种不同语境下,立法者对“居住利益”的不同考量。


一句话总结, “居住困难户”与“同住人”是范围不一致但存在重叠区域的两个概念。


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2、“居住困难户”与房屋征收


一直存在于住房保障话语体系的“居住困难户”概念,又是如何进入公房征收话语体系的呢?


简单说,上海市为贯彻国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》,于2011年制定了《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》(上海市人民政府令第71号),在地方立法中增加了针对居住房屋征收的一个特别补偿:居住困难户的保障补贴,反映在该细则中的表述为:“人均建筑面积不足22平方米的居住困难户,增加保障补贴,但已享受过经济适用住房政策的除外。增加的保障补贴可以用于购买产权调换房屋”。从此,在上海,被认定为“居住困难户”的人,如果没有享受过经济适用住房政策,在房屋被征收时,则可享受一项专属的征收补贴,该补贴计算公式如下:


保障补贴=折算单价×居住困难户人数×22平方米-被征收居住房屋补偿金额。

(其中“折算单价”由区(县)人民政府公布)


须特别注意的是,“居住困难户”目前认定标准是人均居住面积不超过15平方米,而公房征收时对“居住困难户”的补贴是按每个“居住困难户”应分得22平方米的标准,再乘以“折算单价”(“折算单价”是区政府定期公布的一个每平米单价,实际会参考房屋征收范围内使用的政府定价的产权调换房屋的价格而确定)以及居住困难户人数,得出一个该公房内居住困难户应享受总金额,如果该金额超出该公房的征收补偿金额(公房评估金额+价格补贴+套型面积补贴),则两者差额才是“居住困难户”可享受的保障补贴。如果该公房的征收补偿金额已经超出计算所得的居住困难户应享受总金额,则即使存在“居住困难户”,也已经获得了充分的补偿,不会再有专属的居住困难户保障补贴。


由上述居住困难户的保障补贴计算公式,也能看出,这一补偿政策的本质,是使得那些曾经居住困难的人,在房屋被征收后,能获得房屋补偿款之外的一笔货币补偿,从而有能力再次购买足够面积的产权调换房屋,从而告别居住困难的状态。



六、总结


公房征收补偿制度体系,随着历史的推进,从简单变得复杂,复杂的背后反映的是征收补偿制度体系的日益完善和精细,本文从“空挂户口”和“居住困难户”这普通百姓容易困惑,甚至专业人员都不时“云里雾里”的两个难点概念入手,简要勾勒出公房征收补偿制度体系的基本框架。但笔者也要强调,真正在司法实践中,对“空挂户口”、“居住困难户”的认定,还要更加复杂,裁判者还会有更多需要考量的因素和价值。因而,我们建议,在遇到此类纠纷时,应寻求经验丰富的律师协助,并尽可能地向法官陈述完整事实,方便法官作出更好、更公正的判决,从而维护自己应有的权益。


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